Er is veel selectieve verontwaardiging over de manier waarop belangenbehartigers toegang zoeken en krijgen tot het openbaar bestuur in Nederland. In februari had de Telegraaf voorpaginanieuws vol schande over vluchtelingenorganisaties die overheidssubsidies gebruiken om te lobbyen voor een ruimhartiger asielbeleid. Staatssecretaris Dijkhoff beloofde het te gaan uitzoeken. Dezelfde dag was er debat in de Tweede Kamer over de invloed van bedrijfslobbies op de politieke besluitvorming. Er werden door de SP moties ingediend en één haalde het met krappe meerderheid: bewindspersonen zouden voortaan een lobbyparagraaf in hun wetsontwerpen moeten opnemen.
Hoe verschillend van strekking deze bijdragen aan de discussie over belangenbehartiging in Nederland ook zijn, ze hebben iets met elkaar gemeen: het gaat niet alleen om de lobbyende partijen zelf, maar steeds meer over de vraag hoe het openbaar bestuur zich hierbij opstelt. Wat opvalt zijn de onwennigheid en tegenstrijdige visies. Het mag dan alledaagse routine zijn dat belangenbehartigers van allerlei pluimage hun opwachting maken bij departementen, uitvoeringsorganisaties of toezichthouders, als er iets in de openbaarheid komt dan ontstaat ineens een ongemakkelijk gevoel. In de Tweede Kamer willen sommige partijen meer grip op de bezoekerslijst met belangenbehartigers, andere zien gewoon niet wat nou eigenlijk het probleem is. Het kabinet is eveneens verdeeld en leden van de Eerste Kamer hebben met hun dubbelfuncties weer een heel andere, eigenaardige kijk op de zaak. Verder zitten centrale en decentrale bestuurders in hun maag met de lobby van grassroots: groepen burgers die iets wel of niet willen en de overheid frontaal inprenten dat ze te laat en te weinig bij de politieke afwegingen worden betrokken.
Bij al die wisselende opinies valt ook nog op dat voorstellen om de professionele belangenbehartiging te reguleren verschijnen in de volgorde van de slechte reputatie van de spelers. De tabaksindustrie was het eerst aan de beurt, toen volgde de farmaceutische sector en erna laaide de discussie over de banken op. Of het verlies aan reputatie aan belangenbehartigers zelf te wijten is dat laat ik hier in het midden. Er zullen vast ook krokodillentranen rollen. Waar het mij om gaat is dat het openbaar bestuur in haar rol als ontvanger van lobbyboodschappen het recht gehoord te worden clausuleert: voor sommige belangenbehartigers is er een beperking in de toegang, voor andere is die in principe vrij.
Mijn punt is: als het openbaar bestuur wil sturen in de toegang, doe dat dan met een duidelijke visie en pak het breder aan. Nu is het allemaal afhankelijk van de plotseling opduikende verontwaardiging over onthulde kwesties, van partijpolitieke welles nietes die van week op week van kleur verschiet en van ingesleten maar niet zichtbare routines die sterk uiteenlopen tussen departementen.
In elk land en op elk bestuurlijk schaalniveau zijn er allerlei functionele en soms symbiotische relaties tussen belangenbehartigers en beleidsmakers. Het openbaar bestuur in de rol van ‘ontvanger’ van belangen wil ook niet zeggen dat zij er zelf nooit om vraagt. Mijn collega’s in het buitenland noemen de overheid zelfs regelmatig de ‘demand side’ van de belangenbehartiging. Bovendien doen organisaties in het openbaar bestuur zelf vaker aan belangenbehartiging, ze leveren daarmee een deel van het aanbod aan boodschappen in de public affairs.
Maar al is de trend die van een dubbele rol van het openbaar bestuur, de omgang met belangenbehartigers moet beter worden georganiseerd. Sterker, de dubbele rol op de markt van vraag en aanbod van belangen maakt een betere aanpak vanuit het openbaar bestuur nog meer noodzakelijk. Je kunt de praktijk van laissez faire in de belangenbehartiging in Nederland positief opvatten – het vindt allemaal zelf zijn weg wel – maar eerlijk gezegd vind ik dat te makkelijk gedacht. We moeten ons poldermodel niet blindelings de hemel in blijven prijzen.
De afgelopen tijd is de discussie over transparantie en regulering van belangenbehartiging behoorlijk op gang gekomen. Er ligt een initiatiefvoorstel, er komt beweging in de Tweede Kamer, minister Dijsselbloem en zijn Ministerie van Financiën lopen prijzenswaardig voorop in het openbaar maken van de agenda. Journalistieke druk doet er een schep bovenop. De Volkskrant heeft na een WOB-aanloopje de agenda’s van alle bewindspersonen van dit kabinet in beeld gebracht. Mij viel daarin overigens op dat de PA-bureaus daarbij ver op de achtergrond blijven; bij de meeste departementen telde ik er maar een paar tussen de bonte stoet aan belangenbezoekers.
Toch gaat het allemaal nog niet over de essentie. Zoals crisisbeleving op departementen vaak leidt tot een bestuurlijke regelreflex, zo lijken de voorstellen tot nu toe nogal gedreven door gevallen van snel vermenigvuldigde verontwaardiging. Die kunnen triggeren, maar we moeten het in Nederland grondiger aanpakken. De roep om transparantie wordt tot nu toe vooral vertaald in registratie: transparantieregister, openbare agenda’s en lobbyparagrafen in wetsontwerpen. Maar lessen uit het buitenland leren: hoe strenger de registratieregels, des te meer risico op verplaatsing van het spel naar de schaduw.
Betere organisatie van de rol van het openbaar bestuur als ontvanger van de belangenbehartiging betekent dat we veel meer naar de voorkant van het proces moeten kijken. Dat kan door een meer systematisch opgezette consultatie die verder gaat dan de departementale of parlementaire experimenten die we tot nu toe zien en die lijken af te hangen van de toevallige politieke pet van de bewindspersoon of volksvertegenwoordiger. Registratie kan misschien inzicht geven in hoe recht of scheef de belangenvertegenwoordiging in Nederland is. Maar betere organisatie van wie er binnenkomt kan die scheefheid al eerder helpen voorkomen. Daar is iedereen bij gebaat: professionele belangenbehartigers, de amateurs die namens een maatschappelijke achterban spreken en het openbaar bestuur waar uiteindelijk de afweging van de belangen moet plaatsvinden. Voor een goed werkend systeem van consultatie zijn ook duidelijke normen en spelregels nodig, maar maak die dan algemeen geldend, voor alle departementen, toezichthouders en Kamercommissies. Zo weet iedereen waar we aan toe zijn.
De eerste stap die kant op is het bij elkaar brengen van de betrokken partijen aan de vraag- en aanbodkant van public affairs aan een goed georganiseerde lobbytafel. De zichtbare onwennigheid kan niet worden opgelost door een eenzijdig gemaakte blauwdruk voor formele regels maar moet vooral beginnen met een grondige discussie over de ontwikkeling van normen. Dat kan tot een afgesproken gedragscode leiden, als het maar een gedragscode is die openbaar is voor iedereen, geloofwaardig en met toezicht op de naleving ervan. Als daar duidelijkheid over is, dan is het ook een goede basis voor een model van consultatie dat breed voor alle onderdelen van het openbaar bestuur kan gaan functioneren. Deelnemers aan die lobbytafel moeten tenminste zijn: departementen, toezichthouders, de BVPA en een aantal maatschappelijke organisaties buiten de professionele beroepsgroep van public affairs. Een constructieve oplossing voor de onwennigheid vraagt een constructief begin.
Bij al die wisselende opinies valt ook nog op dat voorstellen om de professionele belangenbehartiging te reguleren verschijnen in de volgorde van de slechte reputatie van de spelers. De tabaksindustrie was het eerst aan de beurt, toen volgde de farmaceutische sector en erna laaide de discussie over de banken op. Of het verlies aan reputatie aan belangenbehartigers zelf te wijten is dat laat ik hier in het midden. Er zullen vast ook krokodillentranen rollen. Waar het mij om gaat is dat het openbaar bestuur in haar rol als ontvanger van lobbyboodschappen het recht gehoord te worden clausuleert: voor sommige belangenbehartigers is er een beperking in de toegang, voor andere is die in principe vrij.
Mijn punt is: als het openbaar bestuur wil sturen in de toegang, doe dat dan met een duidelijke visie en pak het breder aan. Nu is het allemaal afhankelijk van de plotseling opduikende verontwaardiging over onthulde kwesties, van partijpolitieke welles nietes die van week op week van kleur verschiet en van ingesleten maar niet zichtbare routines die sterk uiteenlopen tussen departementen.
In elk land en op elk bestuurlijk schaalniveau zijn er allerlei functionele en soms symbiotische relaties tussen belangenbehartigers en beleidsmakers. Het openbaar bestuur in de rol van ‘ontvanger’ van belangen wil ook niet zeggen dat zij er zelf nooit om vraagt. Mijn collega’s in het buitenland noemen de overheid zelfs regelmatig de ‘demand side’ van de belangenbehartiging. Bovendien doen organisaties in het openbaar bestuur zelf vaker aan belangenbehartiging, ze leveren daarmee een deel van het aanbod aan boodschappen in de public affairs.
Maar al is de trend die van een dubbele rol van het openbaar bestuur, de omgang met belangenbehartigers moet beter worden georganiseerd. Sterker, de dubbele rol op de markt van vraag en aanbod van belangen maakt een betere aanpak vanuit het openbaar bestuur nog meer noodzakelijk. Je kunt de praktijk van laissez faire in de belangenbehartiging in Nederland positief opvatten – het vindt allemaal zelf zijn weg wel – maar eerlijk gezegd vind ik dat te makkelijk gedacht. We moeten ons poldermodel niet blindelings de hemel in blijven prijzen.
De afgelopen tijd is de discussie over transparantie en regulering van belangenbehartiging behoorlijk op gang gekomen. Er ligt een initiatiefvoorstel, er komt beweging in de Tweede Kamer, minister Dijsselbloem en zijn Ministerie van Financiën lopen prijzenswaardig voorop in het openbaar maken van de agenda. Journalistieke druk doet er een schep bovenop. De Volkskrant heeft na een WOB-aanloopje de agenda’s van alle bewindspersonen van dit kabinet in beeld gebracht. Mij viel daarin overigens op dat de PA-bureaus daarbij ver op de achtergrond blijven; bij de meeste departementen telde ik er maar een paar tussen de bonte stoet aan belangenbezoekers.
Toch gaat het allemaal nog niet over de essentie. Zoals crisisbeleving op departementen vaak leidt tot een bestuurlijke regelreflex, zo lijken de voorstellen tot nu toe nogal gedreven door gevallen van snel vermenigvuldigde verontwaardiging. Die kunnen triggeren, maar we moeten het in Nederland grondiger aanpakken. De roep om transparantie wordt tot nu toe vooral vertaald in registratie: transparantieregister, openbare agenda’s en lobbyparagrafen in wetsontwerpen. Maar lessen uit het buitenland leren: hoe strenger de registratieregels, des te meer risico op verplaatsing van het spel naar de schaduw.
Betere organisatie van de rol van het openbaar bestuur als ontvanger van de belangenbehartiging betekent dat we veel meer naar de voorkant van het proces moeten kijken. Dat kan door een meer systematisch opgezette consultatie die verder gaat dan de departementale of parlementaire experimenten die we tot nu toe zien en die lijken af te hangen van de toevallige politieke pet van de bewindspersoon of volksvertegenwoordiger. Registratie kan misschien inzicht geven in hoe recht of scheef de belangenvertegenwoordiging in Nederland is. Maar betere organisatie van wie er binnenkomt kan die scheefheid al eerder helpen voorkomen. Daar is iedereen bij gebaat: professionele belangenbehartigers, de amateurs die namens een maatschappelijke achterban spreken en het openbaar bestuur waar uiteindelijk de afweging van de belangen moet plaatsvinden. Voor een goed werkend systeem van consultatie zijn ook duidelijke normen en spelregels nodig, maar maak die dan algemeen geldend, voor alle departementen, toezichthouders en Kamercommissies. Zo weet iedereen waar we aan toe zijn.
De eerste stap die kant op is het bij elkaar brengen van de betrokken partijen aan de vraag- en aanbodkant van public affairs aan een goed georganiseerde lobbytafel. De zichtbare onwennigheid kan niet worden opgelost door een eenzijdig gemaakte blauwdruk voor formele regels maar moet vooral beginnen met een grondige discussie over de ontwikkeling van normen. Dat kan tot een afgesproken gedragscode leiden, als het maar een gedragscode is die openbaar is voor iedereen, geloofwaardig en met toezicht op de naleving ervan. Als daar duidelijkheid over is, dan is het ook een goede basis voor een model van consultatie dat breed voor alle onderdelen van het openbaar bestuur kan gaan functioneren. Deelnemers aan die lobbytafel moeten tenminste zijn: departementen, toezichthouders, de BVPA en een aantal maatschappelijke organisaties buiten de professionele beroepsgroep van public affairs. Een constructieve oplossing voor de onwennigheid vraagt een constructief begin.